Dilma
Rousseff anunciou no dia 09/07/2013 a liberação de R$ 3 bilhões de ajuda
financeira aos municípios brasileiros. O anúncio foi realizado na 16ª Marcha a
Brasília em Defesa dos Municípios. A medida visa reparar as perdas do Fundo de
Participação dos Municípios (FPM), e garantir a prestação de serviço de
qualidade nas áreas de saúde e educação. Referido anúncio foi intensamente
vaiado pelos Prefeitos participantes aos gritos de “...e o Fundo de
Participação?”. As reclamações se deram porque não houve um verdadeiro
comprometimento de receitas da União ao FPM, mas meras transferências
voluntárias. As críticas proporcionadas pelos Prefeitos merecem atenção e
aplausos. Discorreremos sobre isso.
A
Constituição da República de 1988 estabeleceu competências
político-administrativas aos entes federados que, para serem realizadas,
necessitam de recursos advindos das receitas tributárias.
Os
recursos públicos são obtidos, em sua maioria, por meio de tributos (impostos,
taxas, contribuições de melhoria e contribuições sociais). Assim, os tributos
servem, por um lado, para alimentar o orçamento e funcionamento das
instituições, pagar o funcionalismo público, assegurar as funções básicas
(polícia, justiça, defesa...), das missões de serviço público (educação, apoio
à cultura, infraestruturas de transporte, de energia...), e por outro lado
redistribuir parte das receitas sob a forma de ajudas diversas aos
economicamente desfavorecidos. Trata-se, por conseguinte, de um instrumento de
redistribuição das riquezas e manutenção da máquina administrativa.
Como
meio hábil de garantir esses recursos para a União, Estados e Municípios foram
estabelecidas as competências tributárias, compondo o Federalismo Fiscal. As
competências tributárias pré-estabelecidas na Constituição da República de 1988
não deverão ser concorrentes, tendo em vista que poderão ocorrer as bitributações,
que são maléficas do ponto de vista da harmonia entre os entes federados.
Porém,
apenas o estabelecimento das competências tributárias não pode ser considerada
suficiente para garantir a execução das funções básicas a que se comprometem a
União, Estados e Municípios, principalmente esses últimos que não possuem
amplitude arrecadatória para suprir os gastos públicos. Assim, prevendo a
insuficiência arrecadatória e superioridade da União em comparação aos Estados
e aos Municípios, é comprometida, constitucionalmente, parte da arrecadação da
União para a redistribuição, configurando-se na chamada repartição
intergovernamental de receitas tributárias.
Nesses
termos, a obtenção de receitas pelos entes federados no Federalismo brasileiro
se dá pelo sistema misto, ou seja, através do exercício de competências
tributárias exclusivas e da partilha de receita de competência alheia, tendo em
vista constituir um Federalismo cooperativo, que visa o fim das desigualdades
entre os entes.
A
Constituição da República de 1988 estabelece, na Seção VI do Capítulo do
Sistema Tributário Nacional, as espécies de transferência de receitas entre
entes governamentais. As transferências intergovernamentais podem ser
obrigatórias e automáticas, como previsto nos artigos 157 e 158, em que as
receitas já possuem destinação obrigatória determinadas pela própria
Constituição da República de 1988 e devem ser efetuadas assim que sejam
recebidos os recursos pelas unidades competentes, independentemente de decisões
das autoridades competentes. Há, ainda, o sistema de transferências em que o
repasse de recursos ocorre de forma compulsória para determinados Fundos, como
previsto no artigo 159 da Constituição da República de 1988. Existem também as
transferências voluntárias ou discricionárias, que são as transferências dos
recursos que dependem da vontade do ente arrecadante e de critérios maleáveis e
alternáveis segundo as circunstâncias (em decorrência da celebração de
convênios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares cuja finalidade é
a realização de obras e/ou serviços de interesse comum e coincidente às três
esferas do Governo).
As
transferências voluntárias fixam critérios subjetivos para os repasses das
receitas tributárias, o que acaba por convencionar interesses políticos por
vezes escusos para envio de recursos a Estados e Municípios, situação de
dependência política tão duramente criticada no início do século
passado por Victor Nunes Leal, em sua obra "Coronelismo, enxada
e voto". Referido Autor cita como um dos condicionantes ao coronelismo a
referida dependência econômica entre os Entes Públicos.
A
CR/88 tinha como finalidade realizar uma descentralização tributária,
atribuindo uma parte considerável da receita aos Estados e Municípios, entes
federativos com maior proximidade da população e com maior aptidão a solucionar
os problemas regionais que infligem os cidadãos.
Ocorre
que, na implementação do texto constitucional, em seu início, efetivamente, não
houve a transferência das respectivas atribuições aos Estados e Municípios. A
União manteve as mesmas atribuições/deveres anteriores ao processo de
descentralização tributária, embora com menor receita decorrente de impostos.
Isso desencadeou, como reação do Governo Federal, a elevação da arrecadação
através das contribuições. Criou-se as contribuições sociais que, hoje,
representam praticamente a metade de toda a arrecadação tributária da União,
sem que tais receitas afetem a repartição obrigatória com os Estados e
Municípios (arts. 157 ao 162, CR/88 e Fundos de Participação de Estados e
Municípios). De outro lado, a União se esforçou para repartir os deveres,
descentralizando a saúde através do SUS, e outros serviços, tal como o
transporte urbano e a educação.
A
não afetação das contribuições sociais aos fundos de repartição e a
inexistência de normas que definam as regras das transferências voluntárias
acaba por gerar o clientelismo político e a dependência econômica. A
instituição de normas seria prudente e respeitaria o pacto federativo, fixando
taxativamente as urgências e desigualdades a justificar as medidas.
Municípios
e Estados administrados por adversários políticos aos interesses da
União, por vezes, são prejudicados nas transferências voluntárias. Os
Prefeitos, em sua ovação, possuíam razão ao afastar o nefasto Coronelismo, um
grito pela defesa do Federalismo, ou, até mesmo, de sobrevivência.
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